上任不到两年的财政部部长楼继伟，终于对财政部动起了手术刀。

　　经济观察报独家获悉，财政部近日拟晋升47名司局级干部，财政部已经在内部进行了公示。这还只是开始。目前财政部不少司局的副司级干部都还在空缺状态。据称，若要全部调整到位，财政部或将总计调整司局干部70名以上。

　　同时，财政部还对其内部业务司局的职能进行了大规模调整，总计涉及14个司局。其中新成立政策研究室、资产管理司、国际关系合作司、国际财金合作司四个司局。此外，预算司、税政司等核心司局的职能得到加强，分管权限也得到扩充。值得注意的是，在这些调整之前，财政部6位副部长的分管工作也做出了调整。

　　这是财政部自1998年政府机构改革以来，最大规模的机构职能和干部调整。在中国新一轮财税体制改革刚刚起步、《预算法》修订获得通过的背景下，此番调整意味深长。

　　预算司扩权

　　财政部相关人士告诉经济观察报，财政部人员调整较早前就开始了，目前内部公示的只是拟晋升的干部。公示的只是这轮司级干部调整的一部分，肯定还会有下一轮。据该人士了解，现在大部分的司长基本到位，但是副司长、巡视员没到位人数不少。

　　财政部本次拟晋升司级职务的47人中，有4人提任为司长，分别是税政司副司长王建凡拟提任为税政司司长，经济建设司副司长曾晓安拟提任为经济建设司司长，企业司巡视员陆庆平拟提任为资产管理司司长，预算司巡视员林桂凤拟提任为社保司司长。

　　预算司在此次人事调整中，有两位司局级干部获得晋升。原预算司司长许宏才升任财政部党组成员，部长助理；预算司巡视员林桂凤拟提任为社保司司长。而职能调整后的预算司司长为原经建司司长李敬辉。

　　而预算司也是财政部此轮职能调整中，职能得到加强的为数不多的几个司局之一。此次内部机构调整中，为统筹预算管理，财政部将综合司承担的政府性基金预算管理职责划转预算司；农业司的一个处室也被划入预算司。

　　此前中共十八届三中全会《决定》中，涉及预算制度改革的内容，一直都是预算司在研究。在新《预算法》8月31日获得表决通过后，未来改革的重点更多由预算司来承担。

　　预算司职能得到加强，与当下中国正在推进的财税改革密切相关。9月5日，中央财经大学财经研究院院长王雍君对经济观察报说，预算司调整有利于推动财税改革。财税改革的一个重点就是预算改革，预算改革的确在一个强大有力的财政部，尤其是预算司统筹规划下，才有可能实现改革目标，有效的治理不可能在碎片化的基础上进行。但我们的预算制度，部门碎片化十分严重，如果没有一个强大的预算司，不可能集中化、统筹化，所以整个政府治理能力不可能得到系统提升。

　　十八届三中全会《决定》提出，改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。而8月31日通过的新修订的《预算法》更是对今后中国预算体系提出了明确规定。这部法律将于2015年正式施行。

　　《预算法》施行后，中国各级政府的全部收入和支出都将纳入预算，同时，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。在全口径预算原则下，政府每年需要编制的预算账本，从原来的1个，变成了4个。

　　新的《预算法》施行之前，中国的预算账本只包括“一般公共预算”；而新《预算法》新增了“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”3个账本。

　　3个新增账本中，包括诸多被政府部门收取却并未被普通民众觉察到的资金。比如，普通居民缴纳电费时，被直接扣除的新能源补贴资金；一位乡村砖窑厂老板可能毫不知情的“水土保持设施补偿费”；或者，从一位拆迁户拿到的拆迁补偿款中扣除的房屋拆迁管理费；当然也包括地方政府这些年最大的“摇钱树”—土地出让金等等。从普通民众到地方人大机关，少有人清楚地知晓这些进入政府腰包的钱，究竟流向了何方。

　　政府性基金收入更是如此。财政部的数据显示，2013年全国政府性基金收入5.2万亿，比2012年增加1.47万亿。其中，中央政府性基金收入为4232亿，地方政府性基金收入达到了4.8万亿。全国有近500项各种政府性基金，纳入政府性基金预算管理的只有40多项。

　　此番财政部将综合司承担的政府性基金预算管理职责划转预算司，意在为将来编制4本全口径政府预案账本做准备。调整后，预算司成为财政部第一大司局，人员编制71名，处级机构达到了11个。王雍君说，新《预算法》提出建立透明预算制度，规范预算也需要一个部门集中化。

　　税改大调整

　　除预算司之外，税政司的职能也得到了加强。此次改革中，财政部将综合司承担的行政事业性收费、政府性基金等非税收入管理职责划转税政司，统一税收与非税收入管理；石油特别收益金管理职能也被划入税政司。财政部还将为税政司适当增加编制、接收安排人员。调整后，税政司编制56名，设8个处室。

　　经济观察报获得的财政部此次机构职能调整方案显示，税政司的主要职能是研究国内和涉外税收政策，拟订实施方案；提出税制改革税种增减、税目税率调整、减免税、出口退税等重大事项的建议等。

　　完善税收制度是十八届三中全会《决定》中的重要内容。中央决定，深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革；调整消费税征收范围、环节、税率；同时，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。

　　这些改革任务，都与税政司的职能密切相关。王雍君说，现在我们国家收入征管部门就好多个，收入的类别就更多了，还有税收优惠减免，各个税种都有，各个地方都有，非常缺乏统筹管理，当前我们在预算和税政两个领域，碎片化支离破碎的问题很严重。把这两个部门加强，实际等于政府在收入管理方面和支出管理方面已经在加强统筹规划了，预算的重心在支出，税政的重心在收入。把这两个集中加强了，整个财税改革才能实现加强治理的目标。这两项举措非常有针对性。

　　王雍君赞同加强预算司和税政司的职能。不过他也提出，这两个部门之间需要配合。而且财政部也需要与全国人大在预算过程中提升配合度。

　　财政部新设司局级机构政策研究室也颇为值得关注。根据财政部的机构和职能改革方案，政策研究室的主要职责是研究经济社会、财政工作中的重大问题；提出财税改革和重要财税政策的建议；研究提出财政支持相关领域改革发展的建议等。政策研究室编制20人，设4个处。

　　预计政策研究室将在今后的财政改革中扮演重要角色。因为根据职能，政策研究室承担财政部全面深化改革领导小组办公室的工作。政策研究室主任由原农村综合改革办公室主任王卫星担任，王卫星于1997年10月任财政部预算司副司长，2003年2月任财政部预算司巡视员。

　　在王雍君看来，成立政策研究室对进行财税改革的意义在于，研究是改革的出发点，也是统筹设计，顶层设计的关键一环。因此，政策研究室的成立，与财政部的下一步改革任务是相辅相成的。

　　搭建协调机制

　　事实上，财政部的人事调整自去年3月楼继伟就任部长开始展开。2013年5月，时任广东省副省长刘昆调任财政部副部长；随后湖南省财政厅前厅长史耀斌于2013年8月回归财政部任副部长。2014年7月，财政部部长助理胡静林升任副部长。

　　上述人士告诉记者，在此轮大规模司局级人事调整之前，各个部长副部长的分管工作也都做了调整。

　　同时，此次财政部改革不仅仅是进行了司局的改革，还建立了一系列的工作协调机制，意在将此前分散在各个司局的财政资金管理、分配支出等权力协调统一。

　　这些内部工作协调机制的职能范围涉及涉农资金科技资金、以及政府和社会资本合作(PPP)工作协调机制等方面。这些协调机制，均由部领导亲自牵头成立。

　　其中，涉农资金整合协调机制，由农业司承担统筹协调组织工作，涉及农业司、税政司、预算司、国库司、金融司等10个司局。

　　财政科技资金协调机制，由教科文司承担综合协调组织工作，涉及教科文司、经建司等6个司局；旨在建立完善财政科技资金联席会议财政科技资金统筹使用，提高资金使用效率。

　　长期以来，中国涉农、科技等专项财政资金的安排方式，饱受争议。这些专项资金管理多头、投入分散、效益较低的问题日益突出。由于一些部门单位职能边界不清，存在错位现象，同性质项目多头申报情况长期存在。这些问题早年间就已经引起中央和国务院的重视。2004年至2007年的中央1号文件，就曾分别提出整合支农资金的总体要求。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，当前财税体制改革的特点就是要加强综合统筹的职能，也可以叫做统筹规划，如果把整个财税管理看成一个整体，目前统筹规划的部门和机构太少了，不仅部门之间缺少统筹，部门内部的统筹机制也缺乏。

　　财政部在内部搭建协调机制，显然是为了解决一些领域的财政专项资金的管理和安排顽疾。

　　而政府和社会资本合作(PPP)工作协调机制办公室设在金融司，并在金融司新成立了PPP处。该协调机制，主要负责研究、部署、安排推进政府和社会资本合作工作。经济观察报获悉，财政部与PPP相关的几个司局，全部划归副部长王保安分管。而王保安本人也是PPP工作领导小组的组长。这次财政部内部机构和职能调整，显示出其力推PPP的决心。

　　楼继伟的新意思

　　财政部部长楼继伟曾经提出新一轮财税体制改革的基本思路：完善立法，明确事权，改革税制，稳定税负，透明预算，提高效率。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才告诉经济观察报，财政部此次改革更多是强调站在国家更高的点上，研究整个国家经济社会发展情况，布局国家财政。因为财政可能在宏观把握上更加重要，更高把握一些国家宏观的现实，财税政策才能更加符合实际，更加有效果。

　　王雍君说，财政部这次进行司局调整的意义在于为推动全面财税深化改革奠定组织基础。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，这次财政部的内部大调整中，有的调整属于本来就该做的，只不过现在正好是一个契机而已。他说，“这些调整都和财税改革有着必然的关系，比如政府基金从综合司并到税政司，这就体现了只要是从老百姓手里边拿钱，不管怎么拿，总是要有一个标准，放在一起，更容易协调。”

　　在杨志勇看来，仅仅通过一个新修订的《预算法》还远不是中国新一轮财税体制改革的全部，接下来，预算改革、税制改革等方面都还需要进一步推进实施。他说，“财税体制改革中，不少都是跟财政部有关的，财政部通过自己机构设置的优化，可以更好地承担改革功能。”

　　在此轮财政部内部人事、机构和职能调整中，中央关于财税改革的许多事项都在财政机构调整中得到体现。

　　对于这轮财税改革中提出的清理、整合、规范专项转移支付项目，财政部将逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。在财政部这次内部机构和职能调整中，提出健全专项资金管理机制，加强对专项资金设立、分配和事后监督的管理机制。严格控制新设立专项资金。保留的专项资金要积极推进公开，提高政策信息透明度，建立完善管理制度和运行机制，加强绩效考核。

　　今年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，吹响了新一轮财税体制改革的进军号。该方案确定，改进预算管理制度；深化税收制度改革，优化税制结构；调整中央和地方政府间财政关系是中国新一轮财税体制改革的三个重要点，要在2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

　　这个时间表颇具紧迫感。7月初，财政部部长楼继伟对外表示，此轮财税体制改革，整体改革任务重、难度大、时间紧，今明两年是关键。

　　就任财政部部长不过两年的楼继伟，是公认的具有改革意识的官员代表。20年前，楼继伟曾参与了分税制的改革，现在，他将再次参与新一轮的财税改革。这场改革，楼继伟以财政部内部一轮罕见的大规模人事、机构和职能调整拉开了帷幕。