终结“黑户”历史当依靠法治思维

　　1300多万“黑户”浮出水面，成为数十年来中国人口政策和社会治理实践中不容忽视的“问题人群”。追寻其历史背景，各级政府在贯彻落实计划生育基本国策的过程中，在人口数量控制领域取得了卓越成就，但一些制度设计的漏洞和不规范的基层执法也积聚了难以面对却无法回避的社会矛盾。终结“黑户”历史，不仅需要摆脱“人治”惯性，更要加强人文关怀，依靠法治思维。

　　将户口登记与计生政策捆绑并不合法

　　专家指出，人口与计划生育法第41条规定，对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚。但该法并未对公民违法生育的子女规定不上户口、不予以入学的处罚内容。根据国籍法和户口登记条例，父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记，无附加条件。1988年，原国家计生委、公安部也联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。

　　然而，计划生育政策和户籍管理在执行环节中却被人为绑定，产生了诸多扭曲的社会现象。北京大学人口研究所教授穆光宗说：“大量‘黑户’的产生源自地方政府部门将推行计划生育政策与户籍强行绑定。这种方式排斥和限制一些已经出生的人进入社会，是极其危险的。让一个孩子从刚出生就隔绝在整个社会组织之外，无异是对一个人最大的惩罚。”

　　几十年来，民间对取消绑定户口与计生的呼声不绝于耳。2013年12月，北京律师黄溢智等人联名向国家有关部门发去建议信，要求消除计生与户籍捆绑，并对户口登记管理规范性文件进行全面审查。信中写道：当前，一些部门以规范性文件形式，为户籍注册设定障碍，强化部门利益，超越权限规定限制公民基本自由权利，破坏了法制统一。

　　复旦大学法学院教授朱淑娣指出，我国尚无国家层面统一的行政程序法法典，是出现户口登记与征收超生罚款相“捆绑”现象的重要原因。法治的发展有一个渐进的过程，完全确立行政法律所设定的秩序，需要相应的社会政治、经济、文化等诸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方对“黑户”问题的一次性解决办法并不可取。国家历次人口普查，都能发现大量的“黑户”，这在证明计生政策在局部地区失灵的同时，也为“黑户”提供了一次性解决的机会——向基层计生或公安部门缴纳相应罚款后就可拥有户籍。这种惯用方法在某种程度上动摇了计划生育政策的严肃性，使违反政策的人产生了一定的心理预期，即“孩子现在没有户口，将来肯定会有户口，机会就在下一次全国人口普查时”。

　　这意味着，在国家人口普查的间隔期内，千万计的孩子必须度过一段“黑暗的生活”，政府也无法对这些人进行有效管理。显然，所谓“一次性”的临时解决办法既无助于消除“黑户”问题，也无助于计划生育国策的执行，应该从改革和法治建设中去寻求更为长远的解决之道。

　　深化户籍制度改革，为千万“黑户”开启光明之门

　　党的十八届三中全会决定指出，要创新人口管理，加快户籍制度改革。今年2月中旬，山东公安机关发出《关于进一步规范出生登记管理有关问题的通知》指出，出生登记是公民参与社会活动、行使法律赋予各项权利的前提和基础。报户口绝不允许随意设立任何前置程序和附加条件，绝不允许推诿扯皮、久拖不决甚至拒绝受理，绝不允许造成“黑人”、“黑户”。

　　自4月1日起，江西省南昌市开始执行落户新规：计划外生育婴儿办理户口不再需要携带准生证和社会抚养费的缴费证明，凭《出生医学证明》、父母婚姻证件和户口簿即可办理落户，成为继山东等地之后，又一个将新生婴儿落户与征收社会抚养费“脱钩”的城市。新规实施一个多月来，当地上户口的婴幼儿数量迅速增加。

　　落户与征收社会抚养费“脱钩”，是政府依法行政的一个具体表现。北京隆安(济南)律师事务所律师周雷说，在建设法治政府过程中，必须确保行政权力在法律框架内运行；同时，户口管理部门应该把解决落户难等问题，作为改进作风的突破口。

　　当然，为超生儿落户与向超生者征收社会抚养费都是社会公平正义的体现，二者并不矛盾，也不应该产生冲突。针对一些基层干部“落户新政会给征收社会抚养费加大难度”的担忧，一些专家指出，应该加强和改进依法征收社会抚养费的方式，包括依法强制执行等，保证计划生育基本国策的贯彻落实，这也是解决“黑户”问题的必由之路。

　　终结“黑户”历史，必须要清理不合理的“土政策”，让户籍与计生处罚“脱钩”。但这仅是第一步，还要为户籍“减负”，让户籍与各种福利“松绑”，割断长期纠葛的利益关系，让户籍的注册和管理进入法治化轨道，方能杜绝“黑户”问题再次产生。

　　山东等地的探索从一定意义上撬动了户籍制度的改革。专家认为，现实中，由于户籍背后的巨大社会利益，城乡公共资源差距明显。户籍制度改革需要简化出生登记，但更需要还原户籍作为身份识别的单纯属性，给户籍“减负”。

　　1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”。从那时候起，户籍不仅仅是居民身份的象征，更多的是社会福利分配的依据。随着改革开放30多年的快速发展，一纸户口所隐含的利益也今非昔比。当前的户籍被赋予的意义远超历史上任何一个时代。当户籍开始从单纯的身份证明演变成众多福利待遇的载体时，一些传统的僵化管理办法已经不适合社会发展的需要，亟待深化改革。

　　山东社会科学院人口学研究所副研究员李兰永认为，我国的户口上面承载了大量福利，特别是涉及公民受教育、就业、婚姻、社会保障等等基本权利。“我国的户籍制度实际上成了‘拿户籍说事的制度’，通过立法剥离这些附带的福利，还原其人口管理的职能，应是未来户籍制度改革的方向。”当户籍制度恢复其出生登记、身份识别的本原属性时，“黑户”问题也就不难解决了。