“黑户”背后的社会管理之弊

　　半月谈记者调研发现，在人口流动日益加速的现代社会，主要因违法生育而形成的庞大“黑户”群体已经产生了跨区域的影响，这些影响随着代际传递而逐步加深，成为社会管理中的盲区和难点。而户籍管理与计生管理“搭车”，则是“黑户”问题长期难以解决的最大根源。

　　“黑户”问题已构成社会管理的严峻挑战

　　“我们查户口的时候，他们往往会以各种理由回避。”从事计生工作15年的安徽省合肥市蜀山区人口计生局城市流动人口科科长程平说，“黑户”人群对计生、公安等部门查户口的情况非常敏感，他们一般都不会主动承认自己是没有户口的，而是会以“忘记带了”、“过两天找给你”、“现在忙不方便”等各种理由回避。如果查的次数多了，他们可能就会干脆搬家换一个地方租房，这样就完全消失不见了。“黑户”的存在，给城市流动人口管理带来极大的挑战。除非“黑户”人群的原所在地计生部门发函，否则城市计生部门很难掌握“黑户”人群的信息和动态。

　　户籍制度的一大功能是掌握准确的人口信息，为宏观决策提供参考。中国人民大学社会与人口学院教授陆益龙、北京隆安(济南)律师事务所律师周雷等专家认为，人口底数不清，不仅影响高层决策，也会给经济社会发展带来不利影响。山东省多位基层民警表示，一般情况下，民警对辖区内的“黑户”有一定的掌控，一旦这些人离开所属辖区，其他地区和部门无法确定“黑户”的准确身份，将面临不能及时应对的管理困惑，潜藏巨大治安隐患。

　　湖北襄阳市卫计委的一名科长认为，“黑户”群体的大量存在是一个很严重的社会问题，但国家层面仍没有哪个部门去认真地研究解决这个问题。“黑户”长期享受不到公民的基本权利和待遇，这无异于把他们推向了社会的对立面。

　　“‘黑户’是不折不扣的弱势群体。”陆益龙说，现实中的“黑户”多数来自违反计划生育政策出生的人口，而包括受教育权在内的各项公民基本权利、福利待遇实际上都是以户籍为前提的。由于户口与权益密切相关，“黑户”在社会资源的获取方面就处在最底层，这无疑会进一步加剧社会分化和社会不公。近年来，社会上发生多起“黑户”孩子因无学籍参加考试、不能继续读书而导致的悲剧，甚至有的孩子选择跳楼自杀。这些都为治理“黑户”问题敲响了警钟。

　　长期从事青少年维权工作的北京青少年法律援助中心律师赵辉认为，“黑户”中的孩子是无辜的受害者。“孩子的受教育也是不可逆的过程，政府应先解决这些孩子的户口问题。”

　　户籍与计生“搭车捆绑”是解决“黑户”问题最大障碍

　　半月谈记者调研了解到，总体上，“黑户”的存在有其特定的历史背景，具体原因也多种多样。上海市公安局人口管理办公室副主任张展宇介绍，在过去的一段历史时期，我国户籍管理制度并不是很严格和规范，户口在社会活动中的重要性没有充分彰显，管理部门也没有充分开展相关宣传工作，致使部分群众对户籍问题不重视，只有在急用时才“病急乱投医”，结果导致户籍缺失。

　　复旦大学社政学院教授任远说，有的人为了规避高额社会抚养费(俗称“超生罚款”)，故意隐藏子女以换取再生育条件。此外，由于落户程序繁琐，一些群众对办理入户登记望而却步。依靠社区、居委会、派出所等单薄人力，挨家挨户上门询问登记，也可能存在人口统计方面的疏漏、错误或更新不及时等状况。

　　然而，在基层管理实践中，户籍管理与计生政策“搭车捆绑”，是造成“黑户”问题的最大根源，也是当前解决“黑户”问题、理顺人口管理体制的最主要障碍。湖北省襄阳市卫计委的一名基层干部介绍，缴纳社会抚养费与户口挂钩并没有法规政策上的明文规定，在实际工作中，对不缴纳社会抚养费的违法生育人员，计生部门可向法院申请强制执行，但效果不理想。所以，很多地方将两者挂钩成了一个惯例，这客观上把一些超生孩子推进了“黑户”群体。

　　“每年上级公安机关都给我们派出所下发通知，禁止派出所登记户籍时要求提供计生证明的做法，但几乎都没有生效过。”安徽省一名基层公安干警透露，屡禁不止的原因主要有两方面：一是因为计生部门能给予基层公安机关很多实实在在的经济上的好处，比如帮助派出所民警改善办公环境、装空调、超生罚款按照一定比例返还给派出所等。二是因为计生工作属于一票否决制，地方党委政府担心计生工作没有强制抓手，不容易完成，就默许计生、公安两个部门加强沟通协作，对这种做法不批评也不表扬，因此两部门之间自然就形成了“默契”。

　　“用户口来控制生育，是造成‘黑户’的重要原因之一。”陆益龙等专家指出，户籍制度的本义是居住地登记制度，作为一种社会管理手段，在任何时候、任何国家都有其存在的必要。然而，现实中我国户籍管理由于功能区分模糊，基层有关部门将其作为与计划生育相捆绑的惩戒措施，有违户籍制度本义。

　　值得关注的是，今年2月，山东省实行了新生儿户籍办理新政，提出决不允许造成“黑人”、“黑户”；4月1日，江西省南昌市执行新生婴儿凭《出生医学证明》办理落户的新政，这些举措引起巨大轰动，一些“黑户”家庭甚至发起了“我要去南昌”的政策建议活动。

　　“计生和公安之间配合执法是特殊历史时期下形成的‘程序’，这种方式实施之初，在社会治理尤其是落实人口政策方面，有一定的现实意义。但随着时代发展，老一套的土政策已经有违社会法治进程。一些地方果断将新生儿户口登记与征收社会抚养费拆分，是户籍制度改革的一大进步。”中国行政法学会理事、复旦大学法学院教授朱淑娣认为，新举措体现了“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”的现代国家治理理念，为妥善解决“黑户”问题带来了曙光。