审计部门查清地方债又能怎样？
2013-07-30
国家审计署网站7月28日挂出的一条短消息称，近日，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。此消息瞬间传遍市场，释放出强烈的信号---地方政府债务"黑洞"已经引发了中央高度警觉。据介绍，地方政府的违规融资行为将是此次审计的重点，同时乡村一级政府债务情况也有望纳入审计。
对地方政府债务进行全面审计，并非第一次。审计署曾于2011年3月~5月，对31个省(自治区、直辖市)和5个计划单列市本级及所属市(地、州、盟、区)、县(市、区、旗)三级地方政府的债务情况进行了全面审计。结果显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。
据测算，10.7万亿相当于全国GDP的四分之一，也就是说全国人民不吃不喝干一个季度，才可以还清债务，并且超过了全年的财政收入。有分析认为，高达10.7万亿甚至更多的地方债务，可能会拖垮本身已困难重重的中国经济。
另外，审计署今年6月上旬发布的"36个地方政府本级政府性债务审计结果公告"显示，36个地方政府中16地区债务率超100%，债务率最高达219%，这已经远远超过60%的警戒线；此外，还查出了违规为817亿元债务提供担保。
关键是，这些债务是以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债，由于没有被纳入到地方预算，举债资金使用的预算约束不到位，透明度和规范性不足，其酿成的风险是无法估量的。一方面，地方政府的融资渠道多种多样，走正规渠道的占多大比例不得而知。另一方面，近年来地方政府债务率过高、拖欠债务等情况已有出现，而且有的地方情况还很严重。
严格来说，地方政府债务本身并不合法，因为《预算法》规定，除国务院特批之外，地方不得举债，而国务院至今并没有特批的案例。但现在地方政府债务却几乎泛滥成灾。例如今年第一季度，地方政府旗下的投资公司发售了2830亿元人民币债券，同比增长一倍多。如果加上过去的发售的地方债，其数量更是惊人。
国际货币基金组织(IMF)最新发布的《财政监督报告》指出，受2008年刺激计划影响，中国地方政府融资平台加速发展，地方基础设施项目融资或成为中国财政风险的潜在源头，80%被调查的城市称，会以销售土地来偿付债务。该报告同时指出，"地方政府偿债能力很大程度上会受房地产市场影响。"
这给我们敲响了警钟。鉴于近年来国内显性和隐性债务的急剧膨胀，加之还款高峰期已经到来，不少地方政府面临底特律式的破产风险。以还债能力为例，大多数地方政府过度依赖土地收入，4个省和17个省会城市本级政府负偿还责任的债务余额中，有55%承诺以土地收入偿还，但这些地方2012年需还本付息额，已达其可支配土地收入的1.25倍。
说得严重一点，地方政府性债务将成为中国经济下行的主要引爆点。目前国内地方政府债务的风险，实际上已经超过2008年的金融危机，成为威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手。
人们不禁要问，地方政府官员何以如此热心举债？倘若这个家当是他个人私有，政府官员愿意胡乱借债、乱拆乱建么？答案是否定的。事实上，地方政府官员一点都不傻，因为他们并不对于债务负责，他们要的是所谓的"政绩"，手中的钱越多，工程项目越多，他的政绩就越大，甚至寻租的机会也更多。
尽管每一次的"审计风暴"都证明，其审计并不是走过场，而是卓有成效的，但是地方债务的形成过程更加复杂。在地方政府不是市场化的发债主体的背景下，什么是合理赤字，什么是打擦边球的，什么是明显违法的，不是很好界定。
基于此，我们相信这一次审计也会像前几次一样，搞出卓有成效的结果来。但问题是，审计部门对地方政府债务进行审计，查清并适时公布其相关数据，其结果又能怎样，是否对地方政府或政府官员具有约束力？如果不让地方政府借新债了，那么旧债又如何偿还呢？
